「歐盟第三系統觀摩研習」心得報告(上) 作者：王晴紋
一、前言：
由於本會會務的繁冗，加上執行中的多元就業開發方案的營運壓力，對於此次「歐盟第三系統觀摩研習」行程，起初並未懷有絲毫的期待與喜悅，甚至一度興起放棄的意念。繼而轉個念頭，能利用十二天的時間，觀摩在社會福利制度發展更具淵源，勞工就業問題卻又近似的歐盟二國——愛爾蘭與英國，對於本會會務推展方向與經營模式的釐清應有所助益。而事後證實，此趟觀摩研習之旅不僅達到我先前的期望，解開心中的許多疑惑；也因為朝夕相處，得以向同行的幾位專家學者請益，重享學生時代的如沐春風之樂；同時也從領軍的長官們身上感受到職訓局的用心任事。而更為難得的是，有幸與其他九個特優團體的主事者相聚，彼此交流分享、互相鼓舞砥勉。真是一次豐碩的學習之旅！
二、參訪國家與組織團體之觀感：以下就愛爾蘭與英國個別論述
（一） 愛爾蘭
愛爾蘭與台灣地隔千里，文化、種族亦截然不同。然而國家疆域不廣、近代仍以農立國、國家主權爭取等情況，又與台灣有某種程度的雷同。無怪乎我對這個初次造訪的國家，竟有似曾相識的感覺。雖然台灣因屬移民社會，較具冒險進取的豪邁粗獷氣息；愛爾蘭卻因長期的受制於強國，反而孕蘊出獨特的民族文化資產。不過兩者在獲得程度不盡相同的政治主導權後，所展現的刻苦耐勞、勇往直前的拚勁卻是一致的。
遑論其他，愛爾蘭僅獨立二十年，平均國民所得卻能躍居世界第四這項事實，就令人不得不竭盡所能的探究其背後成因。當然短短數日是無法探究全貌，但藉由一鱗片甲或許也可一窺大概。下面擇要簡述FAS和幾個團體機構參觀感想：
1. FAS
FAS相當於台灣的職訓局，服務對象涵括：企業單位、求職者、社區。工作內容則涵括：職業訓練、在職訓練、就業計畫、就業輔導、協助社區團體、職涯諮商、國際諮商及出版相關法案資訊等書籍。以下略述其特點：
（1）職業訓練及在職訓練
在參觀FAS當日，除了聽取詳盡的簡報，進一步了解該機構的組織架構、工作內涵、未來規劃之外，印象最深刻的是實地參觀各項職業訓練及在職訓練。其中包括電線電纜工務、西藥相關工作、律師助理、電腦軟體設計等，項目多元且分工精細，最重要的是符合就業市場需求。再加上認證制度、職業訓練津貼補助，建構成縝密的職訓計畫。
根據FAS2006-2009策略計畫，預計四年內達成知識經濟的藍圖，此處所說的知識顯然不僅是書本的知識。這從其所致力推動的學徒制的結合學校教育與職場實地訓練，以及上述的職業訓練以實際操作為主並需符合就業市場需求，重視證照制度等可以得到證實。而其具體方針是一方面提升在職者的職業技能層次，尤其是低技術勞動力；另一方面則是訓練未就業者的就業能力。而後者尚包括失學者。
由此可見，這種能提升整體就業能量的縝密職訓體系，確為愛爾蘭四年內達成知識經濟藍圖的重要基石。
（2）就業計畫與就業輔導
在就業計畫與輔導方面，僅以身心障礙者的就業服務為例。該服務除了提供與國內相近的職訓、就業輔導及企業定額雇用規定外，最特殊的應該是雇用薪資補助。而這項補助與國內雇主超額進用獎金不同之處，在於根據各身心障礙者與一般工作者的能力差距，作為雇用薪資補助的補助標準。也就是該身心障礙者的能力若只達職務要求的三分之二，雇主即可獲得三分之一的薪資補助。而這項補助指標是由雇主、身障者與就輔員共同評定。個人認為此項措施是鼓勵企業進用身障者，最為務實而有效的作法。
（3）協助社區團體
協助社區團體是FAS的主要職務之一，因此FAS特地安排幾個社區團體的參訪。同屬民間社福團體，當然對此項服務及其兩者之間的互動特別關注。而FAS在協助社區團體的具體作法上，近似我國職訓局的多元就業開發方案，只是在進用人力的資格限制、補助年限、考核辦法方面，都較有彈性。而主管機關對於受補助團體的態度是協助大於監督，也就是兩者之間是屬於夥伴關係。相信這種互動模式將給予社區團體較為自由的運作空間，反而有助於營運的掌控，這或許可作為職訓局推動多元就業開發方案時，與民間團體之間互動模式的考量。
2 .Enable Ireland
這是一個以服務肢體障礙者為目標的社福團體，同時也是一個朝著社會企業發展的組織。我們參訪的是十四個地區中心之一，以半庇護式的就業模式，提供肢體障礙者郵件遞送工作。政府部門的協助包括提供相關就業服務人員的薪資及如前所述的身心障礙者雇用補助津貼。
郵件處理與遞送的收入顯然不會太高，但是在愛爾蘭良好的社會福利制度下，這並不會造成太大問題。因為在不超過120歐元週薪前提下，每位身心障礙者皆享有每週165歐元的生活津貼。因此不具備就業能力或能力不足者，都不需勉強就業。其實不僅是身障者有生活津貼，其他弱勢族群和失業者也都享有不等的生活津貼。社政與勞政的各司其職，或許是愛爾蘭「產業、貿易與就業部」（相當我國勞委會）較我國勞委會在施政上容易聚焦的重要因素之一。
3..Roslyn Park College
這是一個提供多元化的訓練和教育的機構，包含成人教育、社區教育課程、企業訓練課程，以及身障者全天制教育課程等等。其中身障者全天制教育課程的服務對象，現在除了中途失明者外，多半以精神障礙者為主。其課程特色是全然的個別化教學，亦即一班十位學生的課程內容與進度皆不相同，因此學生若因病復發中斷課程，隨時可恢復上學，不需擔心課程進度。
這般介於傳統學校教育與職業訓練機構之間的教育機構，正好補足中間的缺口，因為除了提供中輟生、早年失學者、中途致殘者的補足教學外，其餘課程內容是較一般學校教育實用些，卻又較職業訓練課程偏重理論基礎，而將基礎教育階段與就業區塊銜接得更為完整。
4.Central Remedial Clinic
這是一個結合復健醫院，提供肢體障礙者職業重建及半庇護性就業機會的優良案列。除了藉由醫院的醫療復健專業，協助肢體障礙者進行職業重建，發展電腦排版專長並提供就業機會外，也提供較為低階的印刷訓練與工作，以及多障者的養護型庇護職場。由於具有醫療專業，能提供肢障者和中途致殘者職業重建必要的職務再設計、技能訓練與特殊輔具，是值得我國參考的模式。
而該醫院能結合公益形象與醫療專業，取得當地社區居民認同，進而獲得社區資源的挹注，亦是值得社區團體借鏡之處。
總結：
由於此次愛爾蘭參訪包含FAS，加上FAS負責聯繫的承辦人員的熱心安排，將FAS補助合作的各種型態的團體機構都列入參訪行程。因此，不但對該國就業策略、就業服務、職業訓練的整體架構，有初步的概念，對於各政府部門之間的整合也印象深刻。
愛爾蘭是屬福利國家體制，因而在社會救助方面遠優於我國。如前所述，不論身障者、失業者、單親家庭、低收入戶等弱勢族群，都有維持基本生活的津貼補助。沒有工作能力或能力不足者沒有立即就業的壓力；相對的，負責就業的相關部門也可以聚焦在協助可能就業之失業者及提昇需要更高技能的在職者。
另外，在參訪的過程中，往往發現一個機構團體，甚至一個補助方案往往由於服務內涵差異，接受不同部門的經費補助。而從一個個案而言，不論是社會救助的生活津貼、職業訓練的學員津貼、就業支持的雇主薪資補助，都經過設計規劃且銜接一貫。即使是職業訓練方面，也是與學校體系、公司企業、團體機構充分連結，並輔以認證制度。由此可見，其政府部門雖各司其職，卻也能整合良好。
除了注重部門之間的工作整合，FAS也善於結合民間團體、社區企業（社會企業）的力量，以協助者與合作者的角色，賦予發展社區及服務特定族群的任務。
凡此種種，都是愛爾蘭在職業訓練、就業服務方面，尤其是針對身心障礙者及弱勢族群部分的特點。雖只是其中一環，但也不難理解其近年來經濟成長快速的原因。
（二）英國
由於此次參訪英國並未有如愛爾蘭FAS般的官方機構，因此對於該國政府的就業服務相關政策沒有進一步的了解。不過，除了參訪二個頗具規模的社會企業－Kid’s
City, Green Works，還拜會了社會企業聯盟（The Social Enterprise
Coalition），可謂更貼近此行的目標。以下簡述參訪感想：
1、Kid’s City：
這是一個由社會福利團體轉型為社會企業型態的組織，顧名思義是以服務兒童為目標。該團體最初設立是鑒於社區缺乏「課後活動（照顧）」，因此連結學校與學生家長，在課後時間提供學生各項具娛樂性與教育性的活動。後來因成效卓越，政府教育部門積極推動其他社區團體提供此項服務。而因為服務量增加，對於輔導教師的需求也增加，因此延伸出提供社區失業者的師資培訓，並創造就業機會。另因課後活動的過程中，發覺中輟生的問題，也因此開發出中輟生的服務項目。
由於長期依賴政府補助或社會捐款，無法確保服務的穩定提供，因此適度的收費機制是必需的。這也是民間團體轉型為社會企業型態的主因之一。然因Kid’s
City服務的地區多屬貧困地區，收費標準不可能太高，所以在政府的補助及部分的募款外，尚需仰賴大量的志工服務。
整體而言，Kid’s
City的經營模式是成功的。最為顯著的因素有二，其一是目標明確，由社區學生之課後活動提供，延伸出其他服務，如職業訓練與就業服務、中輟生服務計畫、志工培訓與組織，但都不偏離組織的主要服務宗旨。其二是營運方向正確，透由適度收費的增加收益，加上志工參與的降低費用，讓原本過度依賴外在資源的不確定性，成為較可預期與掌控的財務狀態，也得以延續服務
2、Green Works
其實此次參訪的這個職場應該是兩個社會企業的聯盟合作，一個是Green Works，另一個是First Fruit。Green
Works是一個環保團體，而First Fruit是一個提供弱勢族群就業服務的社福團體。在某個機緣下，Green
Works的執行長得知一個大企業因為搬遷，必須淘汰大量的辦公家具，因而興起以社會企業的模式將這些家具轉手給其他機關團體，而非進行垃圾掩埋。
由於大量的辦公家具必須運送、整理、展售，也相對的創造了許多工作機會，於是First Fruit就成為Green
Works的聯盟夥伴，負責上述事宜。因為招募家具遠比出售容易，如何快速轉出是當務之急，所以工作的重點只是簡易的拆裝與搬運，而非再次創作。First
Fruit便將就業服務的內涵定位在工作體驗與職場適應。服務對象則是具有工作能力，但屬於長期失業者或社會排除人口等弱勢族群。此外，為增進其就業技能以便進入一般職場，於是透過政府的經費補助，提供堆高機駕駛訓練並協助取得證照。
即使如First
Fruit經理人所言經營不易，這仍是一個成功且具規模的社會企業典範。個人認為其成功因素：其一是善於宣揚團體的理念與倡導社會價值。Green
Works能以環保理念及企業應盡的社會責任，說服企業願以高於傳統掩埋方式的價格，委託處理廢棄的辦公家具，是主要的成功因素之一。其二是團體目標明確，定位清楚。Green
Works因環境保護的目標明確，洞悉環保政策的趨勢，因而找到有效的市場。First
Fruit則因定位清楚，為弱勢族群規劃出就業的中繼站。其三是不同宗旨的團體，以策略聯盟方式進行複合式的社會服務。不僅能各自發揮所長，且達到各取所需的目的
3、The Social Enterprise Coalition
「社會企業聯盟」顧名思義是社會企業的聯盟，目前的會員超過一萬個。起初經費是依賴英國政府補助，現階段則依會費即可維持常態性的服務。服務內容包含：與各階層的政府機關、金融機構、商業機構、法人機構合作；安排研討會與會議；出版政策文件、訓練教材、最佳從業手冊；提供關於社會企業的資料等。
綜觀之，其任務一方面是擔任社會企業與政府部門之間的對話窗口，推動相關政策，爭取有利的法令措施。另一方面建構社會企業部門彼此間，以及與營利事業部門之間的溝通平台，開啟合作協商之門。此外，更肩負提升社會企業部門經營績效與宣揚自律理念的責任。
相較之下，我國雖有政府推行的多元就業開發方案，但缺乏社會企業相關法令，民間社會團體也大都不解社會企業的定義與本質，顯見轉型之路尚遠矣！
總結：
或許英國值此失業人口攀升、國家總體經濟面臨轉型之際，仰賴民間自發力量的助益，是一條最為便捷的道路。因此，英國社會企業的數量與規模皆大於愛爾蘭，而政府給予的協助與補助卻反而較少。也因社會企業的數量與規模之多與大，需要溝通平台與整合的機制，所以協助推動聯盟成立，以發揮自主力量，達到意見整合、互助合作，以及部門整體提升、自律監督的功效。
不過，法令草創，政策方興。英國的社會企業部門在政府資源不足，整體經濟環境不佳的情況下，僅享有20%的稅負優惠，營運實屬不易。可預見的是，社會企業部門除了戮力提升經營績效，爭取補助與捐款外，如何在堅守社會公益目的與達到財務自主的團體續存，二者之間取得平衡點？勢將成為主事者與相關成員探究的重要課題。
三、對於本協會未來營運方針的省思
誠如前言，此次歐盟第三系統觀摩研習之旅是一次豐碩的學習之旅。尤其是，對於釐清本協會未來的營運方針，有著極其關鍵的影響。約莫四、五年前，本人已經意識到民間組織不能全然依賴政府與外界的資源，而必須具備收益的能力。數年來，經過努力經營，嘗試調整財務結構，終於將對政府補助的過度依賴（90%），降至尚稱合理的比例（低於60%）。其中協會的收益約佔25%，雖未達理想標準，也已逐漸呈現績效。
而此次參訪歐盟後，更確定協會轉型社會企業型態的方針無誤。因為國內經濟環境的不見起色，產業升級的未竟其功，失業人口攀升的潛在危機，都與英國等歐盟國家近似。社福團體的轉型社會企業型態以延續服務，是遲早要面臨的課題。不過，即便是發展遠早於我國的歐盟第三系統的成員，尚且營運得戰戰兢兢，而況是連相關法令政策都闕如的我國？
雖是如此，英、愛兩國的社會企業部門的經驗仍值得作為參考。如：
（一）團體目標明確、市場定位清楚。
這些團體不論規模大小，都能鎖定團體、部門的核心價值，發展最直接的服務內容。而本協會會員雖然不算多，但因’障礙程度差異性大，年齡層分布極廣，加上許多重要的服務項目過去都未曾提供，還需協會本身研發規劃。凡此皆造成本會的極大負荷，日後如何與協會成員在服務目標的聚焦上取得共識，乃當務之急。
（二）與不同團體機構策略聯盟，提供多元而專業的服務。
英、愛幾個團體部門的整合服務，提供本會解決上述服務內容繁雜的難題之方法。相信透過與友會或其他專業部門的合作，不但可以提供更多元、且更為專業的服務內涵。
（三）凝聚民間團體共識，推動社會企業聯盟成立。
由於國內社會企業經營型態的轉型，已勢在必行。然而相關配套措施與法令，尚且付之闕如。聯盟的成立，一則可當作與政府部門之間的溝通平台，並推動相關配套措施與法令的制定；一則透由交流、研討，提升團體對社會企業本質的認知，進而作出必要的準備。
（四）如何在協會的社會目標與財務控管兩者之間取得平衡。
正是此行感受到的最大衝擊之一，也是最為迫切的待解難題。
（五）其他
其他如財務系統、稅負知識、營運行銷策略等相關專業，也應加以充實，以應未來之需。
四、建言
此行收穫多，感觸也深。除了前文所提的對協會的營運影響，在國家政策上，也有部分感想。雖然，歐洲國家的制度與國內不盡相同，但仍有部分可作為參酌之用。
（一）我國民間部門的轉型社會企業部門是必經之路，政府部門是否應及早因應。
舉凡財經、內政、勞政部門等相關部門，都應參與研議相關法令與配套措施。
（二）應思索可行的配套措施，協助民間單位適度轉型。
職訓局多元就業開發方案在實質上，已近於歐盟第三系統的就業方案。然執行方案的民間單位（尤其是經濟型），卻多不具備社會企業的體質。在社會企業制度短期內無法完備之際，思索可行的配套措施，協助民間單位適度轉型，以延續此開發方案的績效，是更為迫切的課題。
（三）多元就業開發方案的補助方式應更多樣性
職訓局多元就業開發方案或可依服務對象就業能力的可提升程度、方案的社會意義或經濟收益、方案進用人員所需或可能習得的相關專業技能，甚至於申請單位體質的評估等，以作為方案補助經費、年限、方式的參考。
（四）對於多元就業開發方案執行績效評估，應更為細緻化。
對於方案執行績效評估，應更為細緻化，即使是經濟型亦不能完全以經濟效益作為單一評估指標，而應涵括其社會意義。
前文曾提及：愛爾蘭各政府部門之間的分工與整合完善，且因其為福利國家體制，社會救助相關措施完備，勞政部門只需聚焦在協助可能就業之失業者，以及提昇需要更高技能的在職者，不似我國勞政部門的負荷沉重。
以職訓局多元就業開發方案為例，進用人員涵括中高齡失業者、長期失業者、身心障礙者、原住民、外籍配偶、單親婦女；服務層面則涵蓋社區營造、文化產業、身心障礙者照顧、老人長期照護、學童課後照顧、環境保護。可謂包羅萬象、兼容並蓄。如此方案在歐美應屬跨部門的服務計畫，如社會救助、衛生部門、教育部門、文化部門、原民會、農委會等。在我國卻是一個職訓局的職務，且服務人數眾多、地域廣大，然其績效卻頗為顯著。
而今，或有人以此方案無法提供進用者職業技能訓練，執行單位的經濟效益不彰，而質疑其績效與功能，實有失公允。同理，執行單位亦是面臨相同的處境，因此，不應僅以此論斷績效。
（五）主管單位可參考歐盟政府部門與民間單位的合作夥伴模式。
主管單位可參考歐盟政府部門與民間單位的互動模式，以協助者及合作夥伴的關係，共同促進失業者的就業機會。減少無謂的監督與考核。
五、結語：
最後，感謝勞委會職訓局提供此次觀摩研習的機會。本人必將依據觀摩所得，作為未來執行方案的修正方針。同時將進行團體組織的再造，希望不久的未來能轉型為社會企業，朝永續經營與服務永續的目標邁進，而不辜負政府資源的挹注。
另感謝海棠文教基金會的精心安排此次行程，讓所有成員享有知性與感性兼具的學習之旅。